中美外交的忧虑与希望:从竞争到合作的复杂旅程

在大国外交的世界里,希望永存。即便在与中国的贸易战中,美国总统唐纳德·特朗普与中国国家主席习近平之间关于某种形式领导人之间伟大交易的谈论依然存在。

特朗普表示他”非常希望与中国达成协议”。习近平对特朗普的关税政策采取了审慎且有针对性的回应,始终为谈判解决留下了余地。在这个极具紧迫性的时刻,这样的突破在中美关系中听起来令人向往,然而两国之间的战略竞争历史与各自国内政治的复杂性使得达成协议的可能性微乎其微。

自1950年以来,中国和美国之间的关系曾多次从合作转向对抗,再从对抗重新回到合作。这些关系变化是由地缘政治和国内政治原因驱动的。一般而言,当两国面临共同敌人时,他们才能在安全领域进行合作。例如,理查德·尼克松总统在1972年历史性的访华导致了一系列旨在遏制苏联的协议。而在1990年代和2000年代初,双方在经济上的合作也是在支持国际贸易扩展的国内联盟共同治理的情况下实现的。

然而,今天国际和国内环境并没有表明中美两国能够超越差异进行合作的良好契机。两国都受到激进民族主义派系的领导,反全球化情绪主导了国内政治。此外,没有共同的安全威胁能够将两国团结起来。实际上,在乌克兰与俄罗斯、以色列与伊朗之间的国际冲突中,他们更可能处于对立立场(或者说至少目标背道而驰)。过去一百年中,只有在冷战高峰期的1950年代和1960年代,中国和美国才在安全与经济政策两个维度上完全对立。今天的环境更像是那时,想象两国领导人通过实质性手段重设关系或解决彼此间的主要分歧,几乎是不可能的。

特朗普不会愿意打出自己手中的牌。如果他推动达成一项伟大交易,美国几乎肯定会为此付出代价。为了达成涵盖各个方面的广泛协议,美国可能不得不在台湾或北京在南海的主权声索上做出让步——这可能会解构支撑区域稳定数十年的安全架构。

对于美国来说,放弃对中国在该地区的影响力所付出的战略成本远远超过任何潜在的经济利益,包括增加对中国市场的准入或振兴美国制造业。在这种情况下,美国的决策者应将目标集中在更可管理的关键领域,比如降低误判战争的风险,特别是在南海及其他潜在冲突点。相较而言,从边缘小幅撤退的步骤将是相当重大的。

历史表明,当中美两国没有共同敌人时关系会趋向恶化,而国内民族主义经济利益上升则强化了这种趋势。1950年中国共产党在内战胜利后,欧美乃至普通美国民众都视中华人民共和国为苏联主导的全球共产主义威胁的一部分。特别是在朝鲜战争期间,两国曾在战场上对峙,到了1960年代,作为冷战竞争中“争夺人心与思想”的一部分,美国与中国的战略对立愈演愈烈,涵盖了发展中世界。

国内政治因素加强了这种地缘政治考虑,并在双方之间加剧了敌意。在1950年代和1960年代,中国和美国的贸易自由化与全球化几乎都处于停滞状态,尽管原因有所不同。美国在国际贸易中以管理为主,而非自由化,几乎将注意力集中在与西方盟友的商业联系上。同时,华盛顿竭尽所能地孤立与惩罚中国,施加广泛的贸易禁运。在毛泽东统治下的中国,这没有太大影响。在那个时期,中国对外贸易几乎没有兴趣。除了苏联、北朝鲜和少数几个如阿尔巴尼亚这样的国家外,中国几乎没有与外界的经济联系。

在冷战的前二十年中,中国和美国不仅是尖锐的战略竞争者,而且还在国内成为了彼此的“有用对手”。两国的政治领导人通过指向敌人来寻求在国内脆弱时刻的优势。对毛泽东来说,这是在经历了灾难性的“大跃进”和文化大革命的动荡之际巩固权力的手段。而对于从德怀特·艾森豪威尔到林登·约翰逊的美国总统而言,敌对的中国帮助他们向公众推销加深对南越的外交政策,这一政策本身难以得到民众的支持。然而,这一策略以牺牲硬派人士的力量为代价,进一步加深了北京与华盛顿之间的隔阂。

到了1970年代,北京认为莫斯科构成的威胁远大于华盛顿。1969年,中苏爆发边界冲突,北京对同时面对两大世界超级大国的焦虑十分明显。同时,美国正在寻求从东南亚一场深受欢迎的战争中脱身,并重新调整其冷战战略,包括在亚洲及其他地区的方针。中美两国不再被视为冷战中的单一共产主义集团,这一战略利益的趋同导致了中美关系的解冻,始于尼克松总统的访华,他的国家安全顾问亨利·基辛格在其中发挥了秘密外交的作用。

这次访问标志着“默契同盟”的开始,正如基辛格当时所述,用以对抗苏联的霸权。虽然直到1979年中美正式建立外交关系,但1970年代为一系列从“乒乓外交”及其他魅力攻势到贸易和技术交流的增加奠定了基础,甚至开始了实际的防务合作,这一过程一直持续到1980年代。尽管战略合作蓬勃发展,中美在1970年代的经济合作仍然只是有限的。彼时,中国经济仍然高度自给自足,与全球市场几乎无缘。所有工业仍为国有,农业依旧集体化。毛的接班人华国锋甚至将十年计划替换为五年计划,以继续强化先前的政策。

直到1980年代,以邓小平为核心的新领导层与其副手胡耀邦和赵紫阳推行结构性经济改革,将中国逐步融入全球经济,国内支持全球化的联盟力量在中美两国愈发根深蒂固。与此同时,里根总统在美国则倡导全球化,提倡贸易自由化和开放市场。战略上,中国和美国继续共同合作对抗苏联。1980年代,在苏联入侵阿富汗期间合作支持阿富汗抵抗派(穆贾希丁)的行动,会进一步强化中美的安全关系。两国在1980年代的共同敌人以及各自支持全球化的联盟促成了经济与战略合作的良好环境,直至冷战结束。

1991年苏联的解体从根本上改变了两国间的博弈原理。共同敌人的缺失使得安全合作的战略理由几乎消失,尽管经济合作却在发展。华盛顿对北京日益增长的经济和军事实力产生了疑虑,并开始质疑美国在亚洲的影响力以及中国在其利益受到侵害时的强硬态度。1995年至1996年的台海危机中,北京对台独倾向采取了猛烈反制,向台湾发射导弹作为威胁,进一步提升了双方的紧张局势。在中国的强硬表态面前,美国则通过部署航母向台湾展示其军事承诺。

当安全关系不再对称时,北京与华盛顿关系中的经济利益则处于持续的相互依赖状态,这导致了混合动机的出现,双方同时面临合作与竞争的压力。例如,克林顿总统便致力于以经济关系为理据,认为其可能导致战略上的协同,通过自由贸易与投资整合中国至以美国为首的全球秩序。在此背景下,邓小平的接班人江泽民继续改革,双方在2001年加入世界贸易组织(WTO)前启动的谈判使得美中两国贸易激增,经济完全深度交织。

根据统计,去年中美两国的商品和服务贸易额超过5800亿美元。中国是美国第三大贸易伙伴,而美国则是中国的最大单一出口市场,除了东南亚国家联盟或欧盟等区域集团外。与此同时,北京持有超过1万亿美元的美国国债。然而,这种相互依赖的经济关系掩盖了将两国渐渐分开的更深层次的离心力量。

在国内,中国与美国领导人的压力日益增强,迫使自己走下国际舞台,转而向内政策倾斜,而这一切的原因大致相同:人们普遍认为,全球化造成了不平等与经济动荡。

在美国,全球化引发的经济动荡导致对自由贸易和国际机构的日益反感。这一切的迹象早在1990年代就有展现,尤其是在克林顿时代的北美自由贸易协定争论和世贸组织的西雅图抗议中。然而,转变真正开始于2008年全球金融危机后,奥巴马政府引导的国内对于失业与中国贸易行为的关注进入热议。国会内部的立法者们愈发将美国的经济困境与中国的崛起联系在一起,从而引发了特朗普在总统竞选期间推动的“美国优先”新重商主义议程。

与此同时,在中国,首先是在胡锦涛的领导下发展,随后在2010年代尤其在习近平的领导下,国家开始转向更加自信的民族主义与内向的政策安排。习近平强调“共同富裕”和社会公平、绿色转型,提出“中国梦”,承诺提升生活水平和生活品质,建设一个更强大自信的中国,以及建立以领先技术和不断增强的国内创新为基础的消费导向经济。此举表明中国需减少对外部科技和投资的依赖,增加国内需求。进入2010年代后,基于对美国赢得年轻中国人心的担忧,北京开始将其经济和社会问题更多地归咎于华盛顿。

中美两国互相指责,且没有共同的敌人形成合作的激励,战略与军事方面的共识空间不断缩小。对于反恐、气候变化和全球健康等非传统安全挑战,在小布什与奥巴马执政期间达成的共识均遭遇阻碍。美国在世纪初的十年中,优先关注所谓的全球反恐战争,而北京则更加关注东亚的发展。美国与中国在气候变化的努力合作中,受到贸易、技术、补贴和知识产权等更广泛争端的困扰。

到2020年,COVID-19疫情的暴发不仅暴露了两国的对立,也加深了这种竞争。美国政治领导人指责中国在疫情应对上的失误,特朗普称之为“中国病毒”,而中国则反击这一指控,宣称其应对措施优于美国,并通过“疫苗外交”增强其全球形象。疫情还加剧了经济民族主义,促使双方争相保障关键供应链,并在拜登总统任内采取限制关键材料与尖端科技的措施。

随着战略不信任在拜登执政期间加深,华盛顿与北京开始以对方为竞争对手的视角审视彼此的举动。两国也开始武器化彼此之间的相互依赖关系,例如对微芯片和稀土材料施加出口控制,并在持有公开债务、国家或国家引导的投资流上提高威胁。与1950年代和1960年代的经济战争不同,当时中国与美国位于截然不同的交易领域。如今两国的相互依赖迫使彼此踏上更加精细的舞步,也开辟了在冷战期间无法想象的竞争与杠杆机会。

尽管双方均意识到必须防止相互对抗升级为公开冲突,关系依旧极其不稳定。

在新的特朗普政府刚上任六个月后,双边关系进一步恶化。特朗普于四月份对中国的巨额关税上调至145%,旨在迫使习近平重回谈判桌,为伟大交易铺平道路。但中国领导人的迅速、果断反应——对美国商品征收125%的关税,并对关键稀土矿物和磁铁实施出口限制——表明如此笨拙的强制手法难以奏效。虽然双方目前仅达成了短暂的贸易休战,但实际上是特朗普先退让一步。除非特朗普在习近平的地缘政治野心上做出重大让步,否则他极不可能迫使习近平在贸易和经济问题上妥协。

如果中美之间达成伟大交易,往往需要美国将东亚和东南亚视为中国的势力范围,作为交换,承认美国在西半球、亚特兰蒂斯、太平洋岛国和大洋洲的势力范围。然而这样的协议将危及核心美国盟友,包括日本和菲律宾的安全,并可能导致日本和其他亚洲国家考虑极端选择以保障自身安全,包括核武器的发展。这是一种国际关系学者所称的危险安全困境,各国为增强自己的安全而采取的措施反过来威胁他国的安全,从而导致互不信任的循环与潜在冲突。此外,这也将为全球联盟政治和防扩散规范设立危险的先例。在未来的联盟建设中,美国在盟友心中的信任度的降低将使其在印太地区和全球的战略态势愈发脆弱。

此外,伟大交易在经济层面上的常见构想是,特朗普撤销美国关税,放宽对先进技术的出口管制,并允许中国在美国关键行业的投资,以换取习近平放松稀土的出口限制,限制中国的反竞争政策——这些政策长期以来对美国商界不利。这项协议将为涉及各自国内经济利益的关键经济部门提供各自所需,但未能解决两国经济间更深层次的问题,比如生活水平下降、价格上涨和就业市场艰难。任何未能提供实质且及时经济收益的协议,可能只会加剧对保护主义的呼声,加强对全球化的恐惧以及对外来因素的敌意与不信任。

为了更好地服务于美国的利益,特朗普应审慎地重新校准他的交易雄心,设立更狭窄的但具有战略意义且容易获胜的目标。其首要目标应是防止在南海误判导致冲突,需通过更可靠的沟通渠道、军事间对话和信任建设措施,如太空发射前通知程序及实时处理网络战争和黑客攻击的方式来实现。这些举措不仅能降低冲突升级的可能性,还有助于安抚亚洲盟友对美国在区域和平与稳定承诺的信心。例如,特朗普与习近平可以通过逐步协议,具体针对海洋安全与航行自由问题,达成关于行为规范及处理海上接触的协议。

与此同时,经济上的逐步进展则需要某种共享框架来提供贸易的可预测性与稳定性,时常变化的关税和其他贸易壁垒不会有益于中美双方。然后,进一步进展可以在劳工权益及环境保护方面对齐标准与做法。中国在此方面显示出极大意愿,尤其是在过去十年中,其实施的排放标准显著收紧,改善了各大城市的空气质量,从2010年起显著加强了包括健康和安全法规、最低工资和加班费等劳工保护措施。

如果华盛顿能够在最低的劳工标准或温室气体协议等领域达成双边协议,那么这会助于美国受惠于对中国竞争优势的削弱,这是美国劳工组织及其他团体长期以来所抗议的。

此外,美国在中国金融市场透明度提升方面也将大有裨益,推动即使非核心国有企业增加信息披露,并在中国市场为美国及其他国际银行、保险公司和金融公司提供更自由的进入机会,这些改革在促进中国加入WTO时已经被视为重要内容,但至今未得到有效实施。如果特朗普能够在这些方面取得一定进展,将为在华美企和其外资同行提供更好的信息与机会。

通过优先处理这些狭窄且可实现的成果,特朗普可以在使全球最重要的双边关系更加稳固上,抓住机会。美国对中国的政策必须基于对当前国际形势和国内状况的清醒评估。这意味着必须认识到在缺乏共同敌人的情况下,任何伟大交易都可能是自我挫败的,因为北京所寻求的地区安全只能通过美国的单方面让步来实现。同时,中国在贸易方面所作出的让步很难带来反全球化群体所希望的收益。在中美双方几乎没有谈判与妥协的政治空间之下,朝小而可行的逐步措施优于任何伟大交易的许诺。

图片源于:foreignaffairs