欧盟推动交通运输脱碳的努力依赖于快速向电动汽车（EV）的转型。然而，欧洲汽车制造商面临高生产成本和有限的电池产能，这使他们无法以可承受的价格大规模供应大众市场的电动汽车。中国制造商填补了这一市场空白，成本竞争力显著的车型现已占据欧盟电动汽车销售的四分之一。此外，中国公司也成为欧洲电池和电动汽车供应链的重要投资者。
这种中国外商直接投资的涌入给欧洲带来了战略困境。短期内，中国投资扩展了生产能力，维持了地区就业，并加快了脱碳进程。然而，这也带来了重大风险，包括由于涉嫌补贴的竞争所导致的市场扭曲、因数据访问和外国控制数字资产产生的公共安全漏洞、对经济的长期依赖，以及关键原材料出口的武器化。
欧盟委员会加强了对中国电动汽车进口的关税，强化了其贸易防御工具，并推出了新的工业政策倡议，但成员国对中国投资的态度却不一致，缺乏协调。这削弱了欧盟的集体谈判能力，正当欧盟需要统一行动时。欧洲不应被动地吸收中国资本，也不应试图完全阻止它。相反，它必须塑造与中国的接触方式，以使外资与欧盟的气候、工业和安全目标相符。这需要在协调的基础上利用对欧盟市场的接入——这是欧盟最大的杠杆。
一、欧洲在电动汽车转型中的关键时机
道路交通的脱碳是欧洲联盟气候战略的主要支柱之一。乘用车占据了欧盟运输部门超过一半的排放量，而整个运输部门则占欧盟温室气体排放的29%。与发电或重工业不同，道路交通的排放量顽固地抵制下降。因此，向低排放车辆，主要是电动车的快速转型是非常必要的。
然而，向大众市场电动车队的过渡比预想的要复杂得多。欧洲制造商依然面临竞争力不足的挑战。目前，仅为数不多的欧洲电动车车型价格不到30000欧元，而均价则超过50000欧元（Jugé等，2025a）。高昂的前期成本、不足的充电基础设施以及在不同国家之间的不均匀推广，阻碍了电动车的普及，尤其是中低收入家庭。
这一市场空白为中国汽车制造商提供了机会。在国家驱动的工业政策和高度集成的供应链支持下，BYD和Geely/Leapmotor等品牌将更低成本的车型引入欧洲市场。到2024年，四分之一在欧盟销售的电动车来自中国，较2019年几乎为零的水平大幅上升（Transport & Environment，2024）。这些车辆的平均零售价格为32000欧元（Sebastian等，2024），对注重成本的消费者而言吸引力十足，同时也对国内制造商构成了巨大的挑战。
这种竞争压力恰碰上紧张的地缘政治环境和全球贸易日益 fragmentation。欧盟制造商在国内的市场份额持续下降，出口至中国的额也在减少，而中国本土生产逐渐取代进口。此外，特朗普总统的关税政策和监管障碍扰乱了既有的贸易格局，包括欧盟对美国的汽车出口。
在这种背景下，中国的外商直接投资（FDI）向欧洲电动车和电池行业加速流入。这种资金的涌入带来了明显的好处：帮助扩大生产规模、创造地区就业，并支持气候目标的实现。但这也引发了战略性问题。这些问题包括因中国国家补贴竞争所引发的市场扭曲、可能出现的公共安全漏洞，包括对数据和关键基础设施的风险，以及长期的经济依赖，使欧洲有可能被锁定在电动车价值链的低价值环节上。
欧盟已经开始采取行动以应对这些交错的威胁。措施包括欧盟委员会对中国电动车的关税实施，以及在清洁工业协议背景下采取的《欧洲汽车行业工业行动计划》（European Commission，2025a）。与此同时，北京明确表示，取消对中国电动车的欧盟关税是其优先事项。
布鲁塞尔也开始意识到外国直接投资（FDI）——尤其是来自中国的投资——在绿色转型中的双重性质，既是一个推动者，也是一个潜在风险源。对欧洲政策制定者而言，问题不在于是否与中国资本接触——这一决定已经在整个欧洲的工业厂房中作出了。真正的挑战是确保这一波外资的涌入能够促进，而不是破坏欧盟的核心目标。
但是，国家层面的政策依旧纷繁复杂。对投资筛查、国家援助和补贴制度的不同做法削弱了欧盟的集体筹码，也使得将外资流动塑造成符合欧洲长远利益的任务变得复杂。
在这种背景下，本政策简报：
1. 分析中国在欧洲电动车和电池领域投资的结构和轨迹；
2. 评估这一投资对欧洲工业韧性的机会和风险；
3. 检视欧盟的工具箱以应对与此类投资相关的风险；
4. 概述政策框架以防范这些风险，包括一种条件性参与框架，利用欧盟市场准入和公共支持来吸引和塑造投资，从而支持欧盟的战略目标。
二、中国在欧洲电动车行业的外商投资
中国在欧洲电动车领域的投资已从边缘进入到欧洲绿色工业转型的核心。到2024年，中国在电动车行业的绿地投资约为50亿欧元，比2022年增长超过50%，占当年所有完成的中国绿地FDI的一半（图1）（Kratz等，2025）。
图1：在欧盟和英国的中国境外交易完成情况
数据来源：Bruegel基于MERICS和Rhodium Group的资料。注释：主要交易仅包括超过500万美元的交易。数据指的是EU27 + UK。数据只指已完成的境外交易。电动车包括电池、电池部件和电动车组装。
工厂层面的投资数据显示，中国已成为欧洲电动车供应链的第二大投资者，仅次于欧盟内部投资，领先于美国和其他亚洲经济体（图2）。这是长期的、资本密集的投资。与投资组合流动不同，制造业的FDI创造了“粘性”资产：它们塑造了劳动市场、技术架构和供应链生态，也在数十年内影响政策。
图2：2020-2024年按来源划分的欧洲电池投资
数据来源：Bruegel。注释：投资统计为工厂层面（即特定地点的公司）。欧洲指EU27、挪威、瑞士和英国。数据使用2023年欧元表示。
这些投资现在几乎涵盖了整个价值链：从上游的电池阳极和阴极材料，到中游的电池单体和模块生产，以及下游的电动车组装和电池回收。旗舰项目包括宁德时代（CATL）在匈牙利德布勒森投资73亿欧元的电池超级工厂（预计于20254年开始生产），以及Envision AESC在法国杜埃投资20亿欧元的工厂（也预计于20255年开始生产）。中国电动车投资还流入了比利时、德国、荷兰、波兰、斯洛伐克和瑞典（Kratz等，2025）。
图3：中国向布兰登堡和图林根的进口按产品类别划分，单位：十亿欧元
数据来源：Destatis。注释：尽管早期建设开始时间较早，但图表显示，进口量在2021年之前仍然有限，这表明大部分设备的进口发生在施工结束前的最后阶段，这符合典型的项目开发周期，高价值机械和电子设备在生产启动之前的最后阶段安装。
更新的项目显示出更高的整合度。比亚迪在匈牙利的40亿欧元投资据称与德国德尔公司以及意大利的布伦博和倍耐力达成了供应商合作协议。比亚迪的电动巴士工厂自2017年在匈牙利/斯洛伐克边界投入运营，最初从欧洲供应商那里采购约20%的组件，但到2019年这一比例上升到30%至50%。
这一现象的原因在于电池制造设备采购的前期性：比如全球电池单体制造设备的领先供应商无锡领邦（Wuxi Lead）通常在初始建设和调试阶段交付大部分高价值机械设备。这意味着大部分设备是在前期安装，而后期侧重于整合本地供应商的辅助投入和维护。
2.1 机会
中国电动车和电池的投资可以帮助拓展欧盟生产能力，振兴区域经济，并支持技术转移，这些都是欧洲绿色和工业转型的合法优先事项。只要在欧盟现有FDI筛查和治理框架内吸引中国投资，并且与更广泛的国内和国际合作伙伴生态系统精心融入，可以为此贡献。
2.1.1 扩大电池生产规模
欧盟通过《净零工业法案》（Regulation (EU) 2024/1735）设定了到2030年通过国内生产满足90%电池需求的电池制造本土化目标，意味着至少需要550GWh的生产能力。然而，目前欧盟的运营电池单体产能仅约为200GWh，模块组装产能约为190GWh（Jugé等，2025b），与预计到2030年超过1TWh的需求差距很大。
尽管欧盟支持的项目，如法国的电池制造商Verkor，根据《共同欧洲利益重要项目》（IPCEIs）经常遭遇融资延误，甚至崩溃（例如，一度被誉为欧洲标志性电池冠军的Northvolt于2024年底和2025年初进入破产程序；Tagliapietra和Trasi，2024），而中国和韩国公司则表现出快速、大规模投资的能力。通过现有外国参与者填补欧洲的电池 ظرفیت缺口，可以帮助在短期内达到目标，确保电动车供应链跟上日益增长的需求。
然而，尽管借助中国FDI满足立即需求是合理的，但最终的基准应是评估这种投资是否与国内的能力建设和与更符合欧盟规范的合作伙伴的多样化相辅相成。
2.1.2 区域发展与创造就业
中国外商直接投资还可以支持区域再工业化，特别是在中东欧地区。该地区的许多细分市场与内燃机（ICE）车辆相关的供应链有关（例如发动机组件、燃料系统和排气组件），随着绿色转型的加速而面临被淘汰的风险。国际货币基金组织的建模表明，针对性的外国投资可以帮助减缓因绿色转型带来的经济重塑，帮助地区从与内燃机相关的供应链转向电动车生产（Wingender等，2024）。例如，CATL在匈牙利的工厂预计将提供9000个就业机会。中国汽车制造商奇瑞计划重新启动自2021年停工的西班牙日产工厂。这些项目有潜力推动工业活动的多样化，并推进凝聚目标。
从CATL在德国的埃尔福特工厂和比亚迪在匈牙利的巴士工厂的早期证据表明，这是一种外籍员工培训当地工人，然后再转向完全当地就业的模式。清晰的框架可以帮助最大化这些积极的溢出效应，使这一目标在稳固的国家和欧盟策略下实现，既现实又具有社会价值。
图4：CATL德国工厂员工的国籍人数
数据来源：Bruegel基于Kratz等（2025）的信息。值得注意的是，这里的影响深度取决于投资结构。重度依赖外部劳动力或仅需有限本地组装的项目对当地利益的贡献有限。除非有当地招聘、供应商参与和培训的要求，否则投资可能无法提供持续的经济韧性。
2.1.3 知识转移与创新效应
中国的电池和电动车企业在欧洲滞后的领域领先：成本优化、制造规模和能量密度。它们在欧洲市场的存在能够有效地推动欧洲制造商的创新能力。事实上，在适度的竞争水平下，创新达到了峰值，当竞争过于激烈时则下降。Aghion等（2005）发现，汽车领域的专利活动遵循这种曲线，行业处于“势均力敌”时，创新最为活跃。特斯拉推动的电动车发展加速便是一个很好的例子：该公司作为市场催化剂，证明了电动车的可行性和受欢迎程度，从而加速了行业对电动车技术的接受，展示了新进者亦能对电动车市场有效竞争，验证了该技术的商业潜力（Teece，2018）。同时，北欧电池公司Northvolt面临的扩张挑战（见2.1.1节）则说明了将内部技术能力与来自全球已建立对手的运营经验相结合的重要性。缺乏这样的结合，生产延误和成本超支的风险会更加增加（Trasi和Tagliapietra，2025）。
知识转移与运营经验能够加速欧洲在大规模生产和电池效率方面的进步。精心设计的合资企业、供应商合作关系和联合研发可以提升欧洲公司的竞争前沿，补充国内创新。尽管如此，证据表明，当存在积极知识交流时，深入学习效应更可能发生，而不是仅仅依靠被动的组装操作，这意味着学习效益依赖于投资的嵌入程度（Fischer等，2009；Giroud等，2012）。综合完整生命周期的工厂与集中的研发以及强有力的本地供应网络更可能带来溢出效应（Gray等，2015；Clementi和Bergmann，2016）。反之，最低的组装平台或知识产权较少的合作关系间对投资者的市场准入仅限于提供有限的利益。
2.2 风险
外国投资——无论是来自中国还是其他国家——都可能带来结构性经济、技术和安全风险，限制欧盟自主发挥工业政策的能力。
在当前紧张的地缘政治环境中，欧洲对中国公司在关键原材料和电池组件上的依赖也是一个脆弱环节。中国对锂、镍、钴和稀土金属的提炼和加工有着显著控制，这些都是电动车的必要投入。中国限制稀土和高性能磁铁出口的举措作为对美国关税的报复，表明，北京准备将供应链作为地缘政治杠杆的工具。对于欧洲的汽车行业，这意味着突然的限制或价格冲击可能会扰乱生产，妨碍低价电动车生产的规模化，并侵蚀工业韧性。
此外，中国公司在欧洲电动车和电池供应链中的更深入整合可能会使欧盟的主要出口市场访问变得复杂，尤其是美国。尽管特朗普总统目前尚未对是否将欧盟市场接入与限制中国的联系做出具体威胁，但其政府的强硬立场和更广泛的贸易措施对盟友施加了强大压力，要求其减少与中国的联系并实现供应链的多样化。这包括施压欧盟收紧出口控制和外国投资筛查，并与中国的价值链脱钩。
2.2.1 市场扭曲
中国的电动车产业受益于大力的国家支持。2020年，中国98.6%的A股上市公司（包括电动车制造商）得到了补贴（Boullenois等，2025），而预算支持平均占收入的4.5%——是经合组织平均水平（0.69%）的六倍多。对上市公司的补助在2016年至2023年间增加了67%（Boullenois等，2025）。这种支持结合了直接资金、国家银行的廉价信贷和低成本的土地和基础设施，为中国电动车制造商创造了无与伦比的成本优势。
欧盟的调查确认了不公平支持的存在，作为对中国电动车进口征收反补贴税的依据（Regulation (EU) 2024/2754）。虽然欧洲公司也会在某种程度上获得公共资金，例如通过IPCEIs，但中国补贴的规模和政策设计使其能够以极具攻击性的价格在海外市场上竞争，甚至以微薄或负利润的方式扩大市场份额（Nielsen，2005）。
尽管在电池制造领域，国有企业在电动车领域的主导地位不如其他行业强，但仍然发挥着重要作用。不同于仅在市场原则下运作的私营企业，国有企业可能会追求与中国工业政策相一致的战略目标，而不是单纯地追求利润最大化（Gammeltoft和Fasshauer，2017）。如电池制造商CALB（与国防国有企业AVIC相关）、已在葡萄牙宣布投资20亿欧元的电池制造厂，以及像SAIC和东风汽车等汽车制造商，他们享受着优越的融资获取条件，并且在预算约束方面都有所放宽，这进一步扭曲了竞争环境。
2.2.2 脆弱的公共安全
随着电动车成为软件定义的产品，电子和技术FDI在数据安全和未经授权访问敏感信息的风险方面尤其突出（Gu，2025）。尽管当地组装的车辆必须符合欧盟技术标准，但嵌入的硬件和专有软件可能依然不透明，创造持久的脆弱性，难以监测和缓解。
外国直接投资可能会导致敏感技术或专业知识的转移（Moran，2009）。现代电动车收集并处理敏感数据，包括实时位置、驾驶行为甚至生物识别信息。随着数字技术的普及，数据安全成为限制外国投资的首选理由，特别是来自中国的投资（Gu，2025）。中国的《数据安全法》和《反间谍法》赋予中国当局广泛的权力来访问中国公司掌握的数据，即使这些数据源于中国以外。这引发了对在欧盟收集的电动车数据，由于可被中国母公司或技术供应商所访问，可能需应中国当局要求或被强制转移的担忧，并被用于超出原始意图的目的，包括监控或情报收集。
这种担忧反映了更广泛的数据流安全化趋势，收紧外国投资审查程序的动态增长：对于关键基础设施的外国投资理论上可能引发网络攻击风险，包括虚假数据注入和拒绝服务攻击（Dayarathne等，2025）。本研究侧重于审查智能网络物理电力系统（CPPS）的脆弱性。充电基础设施——如今是国家能源格局中的关键组成部分——可能成为网络入侵或干扰的入口，如果依赖于中国制造的控制系统或网络管理工具。
此外，通过收购国内公司的外国投资可能为外国代理提供渗透、监控或破坏的渠道（Moran，2009）。嵌入硬件或软件中的隐秘渠道可以绕过安全控制，便于远程访问。有报告显示，某些中国制造的逆变器中存在未记载的通信模块，能够绕过防火墙并实现远程访问。立陶宛就已经禁止对中国可再生能源系统的远程访问，以防止外国操作者调整电力参数或禁用设备。类似的脆弱性可能存在于电动车车队及其充电网络中，存在破坏、远程关闭或间谍行为的潜在风险。
国内FDI筛查在作为外国政策工具日益重要，尤其是在美中战略竞争的背景下（Kamalnath，2021）。在危机或地缘政治对峙中，与国家相关的公司可能面临干扰运营或利用这些技术后门的压力。尽管这也会损害外国投资者的利益，但历史经验表明，经济相互依赖并不足以护卫政治冲突。
2.2.3 长期经济依赖与价值捕获
也许最根本的风险是，欧洲在组装、物流和低技术服务等低附加值环节被锁定，而研发、知识产权和战略控制仍然留在海外。外资有时无法为东道国经济创造可观的本土价值，特别是在2004年及以后加入欧盟的成员国（Olczyk和Petreski，2024）。
虽然进口补贴的阴极或精炼锂有助于满足短期的投入需求，并支持本地电池生产，但战略问题在于，如果缺乏在欧洲或与值得信赖的伙伴合作的能力构建，尤其是在上游环节的韧性，这种依赖可能会长期存在。即便本地组装和电池生产带来就业机会，如果价值链中的重要环节——成品率、阴极生产和先进研发仍然由非市场竞争优势主导，受益可能会受到限制。
这个担忧并非理论上的。捷克、匈牙利、波兰和斯洛伐克在外资汽车投资方面的经历主要来自于来自欧洲和东亚汽车制造商，正好提供了警示。这些国家尽管获得了大量资本流入，却仍然停留在低技能的行业（Szunomár，2024）。即便一些企业如沃尔沃或中国的NIO宣布在东欧设立研发中心，它们通常用于合规，并未提供创新的领导。“外资企业”通常在东道国经济中形成一个孤立的飞地，限制了本地企业的联系（Hansen，2014；Cadestin等，2019）。这种孤立限制了可以增强国内生产能力的技术转移与知识溢出。
2.2.4 破碎的国家策略与治理风险
这些投资的治理无法孤立于欧盟与中国的更广泛关系。自2019年起，欧盟将中国同时视为伙伴、经济竞争者和系统性对手。在实践中，“伙伴”标签逐渐消退，尤其是在清洁技术和先进制造方面，补贴、市场准入和知识产权保护之间的不平衡日益加剧。中国的投资在这些方面与来自韩国或日本等其他亚洲国家的投资日益显著区分，后者的企业被视为与中国的政治纠葛较少，且在欧洲规范方面更加一致。
这种划分正在变得更加显著。贸易紧张关系的再现、美国政府的对抗立场，以及针对中国电动车的新增关税，均标志着外部环境变得更加紧张。对布鲁塞尔而言，这意味着FDI治理的赌注比以往任何时候都高，但欧盟在此方面的环境却充满破碎。尽管中国FDI遍及多个欧盟国家，但却更集中在几个成员国（Andersson和Lindberg，2024），这进一步削弱了欧盟整体工业战略的连贯性。
在欧盟2024年10月对中国电动车征收反补贴税后，北京显然指示公司暂停对那些支持这一措施的欧盟国家的重大投资。因此，Leapmotor与斯泰兰蒂斯在波兰的SKD组装计划在2025年春季初步被暂停。相对而言，西班牙在关税投票中弃权，成为Leapmotor B10电动汽车生产的选择国。
一些国家开始主动吸引中国投资，试图将其纳入国家再工业化战略之中（European Commission，2024）。匈牙利已成为关键中心，包括比亚迪、CATL、EVE Power和三星SDI等公司受益于国家支持的税收减免和补贴（European Commission，2024）。2024年，匈牙利一国的中国投资便占到欧洲总投资的31%（Kratz等，2025），这反映出其工业能力和对中国的开放政治接纳之间的关系。匈牙利总理维克托·欧尔班与习近平主席的密切联系引发了布鲁塞尔的担忧（Sebastian和Boullenois，2024）。
同时，西班牙为Envision提供了3亿欧元的补助（覆盖项目成本近25%），法国也批准了4800万欧元的补助（项目成本的4.4%）。相反，瑞典对条件实施了更严格的限制，这反映出越来越多的战略担忧。
三、欧盟的工具箱
欧盟需要一个全面的工具箱来利用机遇，同时管理与电动汽车和电池行业相关的外资（特别是中国投资）的风险。这些工具应结合激励措施，以吸引和塑造投资，实施防御性措施来规范不良做法，并涵盖从贸易政策和国家援助到可持续性、网络安全和数据保护的各个领域。
需要注意的是，由于欧盟的超国家地位以及对成员国国家安全的管辖权有限，同时继续承诺遵守世界贸易组织的秩序，这使得其政策选择相对于其他经济体来说受到限制。不过，尽管欧盟缺乏中央集中的投资筛查机构，但其已经拥有良好发展的工具，特别是在贸易防御、外国补贴方面的监管（FSR，Regulation (EU) 2022/2560）以及电池监管（Regulation (EU) 2023/1542）的形式。可以用这些工具为增加真正的附加值的投资提供激励，并应对非市场风险。
3.1 国家援助与欧盟资金
来自匈牙利的数据显示，那里大多数第三国电动车投资获得了大约占项目总价值8%的国家援助（Kratz等，2025）。虽然这些资金由成员国发放，但需要欧盟层面的批准，这为欧盟委员会影响支持条款与战略目标对齐提供了重要杠杆。
目前，获取公共支持，如国家援助、创新基金拨款或欧洲投资银行资助，并未系统性地与促进更高价值附加活动或技术转移的条件相关联。与这些资金附加的条件，主要限于创造就业和防止扭曲。国家援助可用于激励更高的欧盟附加值和就业，并防止成员国为吸引外资而进行的低水平竞争。
3.2 贸易防御
为了减轻由于市场扭曲和战略依赖带来的供应风险，欧盟有贸易防御工具。特别是在经过反补贴调查后，欧盟于2024年10月对来自中国的电动车进口施加了17%至45%不等的反补贴税，再加上10%的最惠国关税（MFN）。
然而，仍然存在空白。作为对反补贴税的回应，中国企业开始逐步将其出口重定向至插电式混合电动车（PHEVs）。这些车辆可能依然受益于中国的相应形式的国家支持，从而可能规避贸易防御措施的意图。因此，市场扭曲和供应链依赖的根本风险可能依然存在，这表明这些挑战尚未得到充分应对，未来可能需要更大力度地利用欧盟的贸易防御工具。除了现有措施之外，欧盟的贸易防御工具还可以以两种方式进一步利用。首先，一旦中国电动车制造商开始在欧洲生产，关税可以扩展到覆盖零件和组件，前提是超过60%车辆价值源自中国，或欧盟附加值低于25%——这些被认为与欧盟反规避规则（Regulation (EU) 2016/1036）一致的阈值。
其次，欧盟可以启动其反规避机制，针对中国企业借助在第三国设立生产设施来规避关税的行为。在欧盟的贸易防御框架下，当能够证明出口产品在依赖中国投入并仅在第三国进行最小改造时，可以对这些操作扩展关税。欧盟委员会已经通过在钢铁和玻璃纤维织物等领域识别通过土耳其和埃及进行规避的先例来建立前例。
欧盟的核心挑战是在贸易模式上进行监控并决定何时干预，尤其是考虑到欧盟在阴极和电池单体等环节的上游产能相对薄弱。同时，尽管欧洲委员会在贸易防御方面处于主导地位，但仍依赖某些成员国的支持，而后者拥有否决权。鉴于美国关税的影响，欧盟也必须避免一个两战场的贸易冲突，意味着任何行动都必须是谨慎的平衡。
3.3 通过外国补贴法应对扭曲
欧盟FSR自2023年7月开始实施，是解决与外国补贴相关的市场扭曲的强大工具。它授权委员会调查可疑的扭曲并施加补救措施，例如，补偿补贴、调整采购或定价策略、限制产能、强制共享研发或合规报告。FSR广泛适用于并购、公公共采购及其他单一市场活动，包括绿地投资。
不同于贸易防御规则，FSR聚焦于单一市场内部补贴的竞争影响。这使得其对在欧洲投资的中国电动车和电池制造商尤其相关，因为这些投资大多受益于包括优惠贷款、研发补助和低于市场输入等广泛的国家支持，正如欧盟对电动车的反补贴调查所突出显示的那样（Regulation (EU) 2024/2754）。
因此，FSR是委员会应对补贴风险的强大工具。然而，缺乏明确的实施指导，特别是针对绿地投资，创造了监管不确定性。这可能使中国及其他外国投资者经常拖延或取消计划投资，或转向其他市场。
3.4 外商直接投资筛查机制
欧盟没有统一的FDI筛查机构。虽然24个欧盟国家有国家筛查机制，但绿地投资通常被排除在外。欧洲委员会于2020年发布的有关如何在公共健康危机和经济脆弱时期使用筛查的指导（European Commission，2020）便于信息共享，但缺乏约束力。大多数欧盟国家仅关注国家安全，这与加拿大或澳大利亚等国家评估更广泛的经济影响形成对比。这引发了低欧盟附加值和“竞相降低规范”的风险，因为欧盟各国在吸引投资的同时，无法强加战略条件。
欧盟的FDI筛查框架于2025年6月进入了部门间谈判（协商），为更为协调的方法提供了可能。然而，一个完全中心化的系统——尤其是一个为绿地投资筛查设定最低经济利益标准的系统，有助于减少欧盟内部对中国（或其他）FDI的竞争——在政治上依然不太可能。尽管委员会和国会支持一个更为集中和全面的方法，要求强制适用国家制度，和更广泛的部门覆盖范围，但欧盟国家则优先考虑国家主权，提出限制于军事相关部门的狭窄范围，并保留各自的决策权。这些分歧反映了欧盟层面经济安全目标和国家对外国投资的控制之间的深层次紧张关系。
3.5 通过联合投资与许可实现市场接入
联合投资（JVs）和许可协议是引导外国投资走向地方价值创造与技术交流的经典工具。历史上，东道国使用JVs要求确保国内工业收益：从1980年代美国的日本汽车制造商，到韩国电子产品，在中国本土也长时间要求外资企业通过本土合作伙伴进入市场。
最大的潜在好处是这些合作促进的技术交流。虽然中国在电动车技术、智能系统和车载软件方面表现卓越，但欧洲在传统汽车设计、电源系统和车载芯片方面具有领先地位。合作能够帮助双方应对来自其他国家的贸易保护主义，并巩固双方的汽车产业地位。
然而，在欧盟，资本自由流动和非歧视规则限制了强制性JV要求的使用。相应的政策工具是强而有力的FDI筛查和清晰的产业政策条件。通过一致施行筛查并使批准有意义的本地合作伙伴关系作为条件，成员国能够鼓励外国投资者建立JVs或许可协议，以扩大国内生产和创新，而不仅仅是简单的组装中心。
中国公司最新的举措，例如比亚迪的欧洲制造，或Envision的电池JVs，表明这些安排即使没有正式的强制要求也具有吸引力，尤其是当与当地激励结合在一起时。确保这些合作超越简单的组装，嵌入研发、供应链联系和知识转移是一个挑战。
许可也可以用于创建结构化的技术转让协议。例如，包含研发和工程的合作协议可以帮助本地公司逐步建立能力，而不仅仅是组装进口的组件。例如，福特与CATL达成的许可协议，旨在将CATL的先进电池技术引入福特的BlueOval电池园区，这是一个位于密歇根的新电池制造工厂——利用CATL的专业知识同时保持福特的拥有权和运营控制。这种合作关系已进入运营阶段，充分展示了许可证如何在没有完全转让知识产权的情况下促进生产规模，但同时也面临政治审查的挑战。
然而，这些安排在结构和效果上各异，影响到欧洲能在多大程度上捕获长期的技术和经济利益（图表1）。
图表1：不同形式的JVs与许可协议
来源：Bruegel。许多欧盟公司缺乏谈判有利条款的能力，尤其是在国家工业政策碎片化和国家援助规则限制下。为了确保这些协议支持欧盟的利益，必须在更大框架下进行治理，并制定明确的所有权、知识产权管理和研发承诺标准。
3.8 数据与网络安全
与中国电动车（不论是进口还是本土生产）相关的最大风险之一涉及数据、安全和故意破坏。欧盟应对这些风险的主要工具包括《通用数据保护条例》（GDPR， Regulation (EU) 2016/679）、《NIS2指令》（Directive (EU) 2022/2555）以及《网络安全法》（Regulation (EU) 2019/881）。
根据GDPR，在欧盟处理个人数据的公司必须遵循严格的存储、使用和跨境转移规则。向没有欧盟充分性决定的司法管辖区（如中国）发送个人数据仅可在特定保障措施下进行（例如标准合同条款）。2025年5月，爱尔兰数据保护委员会对TikTok处以5.3亿欧元罚款，因其将用户数据发送至中国，这标志着未来监管将更严格。
《网络安全法》为信息通信技术产品提供了认证框架，而NIS2则拓宽了受网络安全要求约束的关键实体范围。这些规则可能适用于电动车和电池企业，尤其是那些提供无线更新、定义软件服务或充电基础设施的企业。
根据NIS2，正在进行的连接汽车风险评估，可能会将某些数字供应商指定为“高风险”，呼应欧盟对华为的电信业务的做法。
虽然GDPR是应对与个人数据转移有关风险的强有力工具，但并未覆盖其他与车辆相关的数据。在网络安全方面，一大挑战是与国家安全的重叠——该领域仍由成员国掌控，限制了欧盟的广泛行动。然而，委员会通过车辆类型批准保持杠杆，如欧盟汽车工业行动计划（European Commission，2025a）所强调。这允许对高风险中国电动车及某些使用国内数字堆栈或云服务的组件实施限制。但这类措施可能带来重大商业扰动、削弱欧盟与中国的合作、以及可能的中国报复。
4. 政策建议
欧盟在与中国的谈判及努力吸引高价值投资方面最强大的杠杆仍然是对单一市场的接入。欧盟应利用这一杠杆，在开放性、工业竞争力与安全之间寻求平衡。需求和供应方面的措施、贸易防御工具和网络安全规则不应成为障碍，而应成为将中国公司结构化、规则化融入欧洲绿色产业的工具。
许多必要的法律工具已经在欧盟层面存在。真正的挑战在于缺乏将这些工具有效应用的政治意愿与战略协调。成员国在外资决策方面的控制意愿依然是主要障碍。然而，欧盟各国之间的更大连贯性至关重要，这也应在与中国电动车的价格承诺谈判中予以考虑。2025年4月，欧盟委员会表示对最低进口价格承诺持开放态度，按企业和细分市场区别对待，而中国似乎更倾向于建立一个行业范围的交易，旨在保护国有的上汽集团。委员会应确保任何价格承诺应补充，而不是取代更广泛的工业与安全保障。
4.1 鼓励可持续和韧性价值链的需求侧措施
在立法中引入非价格标准来推动企业车队的脱碳：在2025年底至2026年初到期的企业车队电动化立法提案中，纳入附加的可持续性与韧性要求。这可以采取强制性目标的形式，要求大型企业车队采购符合这些标准的零排放车辆，或与这些标准的合规关联的财政激励。
鼓励成员国将电动汽车激励与非价格标准对接：欧盟应推动制定有利于车辆可持续性和供应链韧性的购车激励。此类措施可以包括向成员国发布指导，同时附加条件类似于通过欧盟的社会气候基金拨款发放的资金。
保持部署贸易防御工具对中国汽车进口的准备：欧盟应维护公平竞争，密切关注中国汽车和零部件出口的突然激增，无论是直接、通过第三国转运，还是在欧盟境内使用进口组件组装。欧盟应与业界及成员国协调，如果发现这些进口受到补贴并造成扭曲，则应施加相应的补救措施。虽然维护与中国的贸易关系很重要，但这一关系必须建立在公平的竞争基础上。
4.2 供应侧措施：有条件的国家援助与欧盟资金
所有国家援助与欧盟层面的资金（例如创新基金、地平线欧洲、IPCEIs、EIB）均应依据投资者的可量化承诺而定。建议的标准包括：
避免对关键投入过度依赖单一供应商或国家的采购要求。尽管正式的本地内容规则违反当前准则，但鼓励多样化的先例已经存在：欧盟氢拍卖将中国设备的占比上限设置为25%。
与战略技术领域对接的强制性劳动力技能提升参与，通过要求某些本地职业培训投资，帮助建立当地能力并获得社会认同。
本地研发投资承诺，尤其是针对下一代电池技术、移动软件和自动系统。优先向为欧盟产业韧性做出积极贡献的企业提供资助，包括参与生态系统层面的创新合作伙伴关系与标准设定。
4.3 网络安全与数据治理保障
严格执行GDPR和针对汽车领域的部门数据法律，以确保透明及合法的数据处理并施加重大罚款以鼓励合规。
将网络安全作为一个动态监管优先事项：应选用具有风险底线的方式，而非简单的全禁。欧盟在《NIS2指令》下的网络安全风险评估、再加之GDPR的实施及车辆类型批准权限，为缓解与网络相关的威胁提供工具。然而，需要更主动的治理，以确保互连车辆系统不产生长期脆弱性。为此，欧盟委员会及相关国家当局应就风险随时间的演变作出持续监测的承诺，特别是在车辆与电网通信和自主系统的相关性方面。
在经过全面透明的网络安全风险评估后，考虑在特别敏感领域（如电动车充电基础设施、遥感、个人数据与自主平台中）引入保障措施和合资企业要求，利用NIS2和EU的类型审批权限。这些措施应确保欧洲的操作控制，限制对核心数字系统的外部访问。
4.4 应对扭曲，但确保吸引投资的可行性
明确FSR如何适用于电动车的绿地投资。即将出台的实施指导（计划于2026年1月正式采用）应包括潜在欧盟干预的门槛和评估市场扭曲的标准，并应对减轻措施的选择做出澄清。
避免那些可能阻碍战略投资的粗暴补救措施。相较于要求生产上限或强制知识产权转移，委员会应考虑：
将恢复的补贴重新导向设立一个由欧盟管理的电动车人才发展和研发基金，使扭曲性补贴转变为战略性欧盟资产。
在补贴中国输入产品导致扭曲的情况下，要求本地内容承诺，鼓励上游本地化，减少脆弱性。
欧盟在电动车产业政策的当前关口正面临着一个悖论：这一圈需加速绿色转型，同时应对对外国，尤以中国技术的逐渐依赖。正如我们所显示的，中国电动车和电池投资并不是本质上有害或有益的。其影响将取决于欧洲在掌握整合条款时的能力，利用市场力量非但不是排斥，而是对投资进行调控与引导。这意味着要坚定实施关于数据本地化、网络安全及反规避的现有规则，并增强成员国间合作，避免补贴竞争或监管套利。更为重要的是，这需要在从需求侧的电动汽车补贴到企业车队规则与欧盟资金工具的整个激励体系中，嵌入可持续性、创新与劳动力条件。
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