美国应对中国在台湾海域的网络威胁

近期,台湾的海底通信电缆频繁遭到切断,引发国际社会广泛关注。

今年一月,一艘名为Xingshun 39的船只在台湾与美国及其他亚洲国家之间的关键电缆断裂后,关闭了其追踪系统。这艘船的国籍为坦桑尼亚,但实际控制权属于香港公司,船员中有中国国籍。

几天后,台湾海岸警卫队又阻止了一起来自一艘名为Mongolian的船只的电缆切割企图。

二月,一艘名为Hongtai 58的船只又切断了连接台湾与澎湖群岛的电缆。其航行历史显示出与中国利益的密切关联,频繁更换名称和国旗,故意掩盖所有权。

北京方面坚持认为,这些都是常规事故,但多次发生的模式、精准度和持续性表明,这可能是故意破坏的行为,预示着在台湾海峡潜在冲突的开始。

中国正在利用一种称为“民事开发法律战”的法律手段,通过操控国际海洋法治理民事海洋活动,遮掩国家支持的恶性行为。

海底电缆是中国战略的重点,因为其构成了全球通信的基础,支持从日常互联网使用到全球金融交易及安全军事实时通讯的所有内容。

台湾作为关键的海底通信节点,与美国及东亚国家共有十四条国际电缆相连。

对台湾海底基础设施的重大攻击可能会导致全球经济的不稳定,并在数字隔离的情况下迫使有关方面对保护该岛国采取高风险的决策。

为了减轻这种风险,美国政策制定者应制定一项增强电缆安全的战略,抵消中国的“阴影舰队”——这个隐蔽与中国紧密相关的船只网络,使其能够在威胁海底基础设施时保持否认。

此战略应包括建立海事安全联盟、填补国际法中的漏洞、利用信息透明度、施加针对性的外交压力、强化台湾的海事防御、并利用法律工具作为威慑手段。

中国的阴影舰队利用法律模糊性,隐蔽运营,并在潜在冲突中发挥重要作用。这些船只伪装成渔船、挖泥船和货船,逐步与台湾海域的海底电缆破坏行为联系在一起。

这些船只利用便利旗帜、空壳公司和不透明资金来掩盖其真实的隶属和意图,并频繁更换名称、国旗及所有权,以模糊自身身份。

在海上,阴影舰队的商船会停用自动识别系统,避开港口停靠,并通过船对船转移避开港口检查,逃避外国法律的管辖。

在台湾海峡这样密集的交通环境中,这些船只能够巧妙地隐藏在数千艘合法船只间。

尽管在这种拥挤的水域,偶发的电缆损坏是很容易发生的,但近期事件的重复、精准和系统化的性质让人对其意图几乎没有疑虑。

近期这一趋势追溯至2023年2月,当时中国的阴影舰队切断了连接台湾主岛与外岛的两条电缆,导致13000居民的网络服务中断近两个月。

从那时起,中国的阴影舰队不断扩张,现有近100艘怀疑船只在台湾附近的水域活动。

随着这一扩张,怀疑破坏的频率也在增加。

通过利用民用航运的伪装,中国正在利用所称的民事开发法律战。

根据《联合国海洋法公约》(UNCLOS)的原则,某国对船只享有主要管辖权,这限制了其他国家在其领海之外的管辖权,正是这种情况为中国的阴影舰队提供了几乎不受惩罚的操作环境。

此外,尽管UNCLOS要求各国对电缆损害进行刑事处罚,但许多国家要么缺乏此类法律,要么不执行这些法律。

1884年《海底电缆公约》允许外国军舰对涉嫌切割电缆的船只进行文书检查,但执行仍然依赖于旗帧国,仅36个国家(包括美国而不包括中国)批准了这一条约。

这些国际法的缺陷为中国的阴影舰队创造了削减电缆的机会,几乎不面临风险,尤其是在旗帧国无能或无意行动的情况下。

中国旨在通过破坏台湾的韧性,准备可能的战斗环境。

阴影舰队的船只配合其他灰色地带工具,消耗台湾的物理防御和心理抵抗力,从而强化中国的主导地位和抵抗的徒劳感。

如果阴影舰队不是在主动针对海底电缆,其活动也为对台湾海底基础设施的持续监视做出了贡献,让中国能够识别未来攻击的弱点,迫使台北面临日益严峻的安全困境。

每一次电缆中断都为北京提供了宝贵情报,可以揭示台湾修复损坏的速度、所采用的备份系统以及美国及其他国家可能的反应。

在战争爆发时,海底电缆将可能成为中国的首要目标。

阴影舰队能够在更大规模敌对行动发生前切断海底电缆,以达到更广泛的形势塑造操作目标。

这与中国军事理论中关于系统破坏战的理念相一致,后者的目的是瘫痪关键操作和支持网络。

海底电缆攻击可能与其他领域的行动同步进行,以削弱指挥与控制,扰乱防御动员,妨碍国际响应的协调。

这些攻击还可能使北京操控信息流,迫使台湾依赖于更易受中国控制的脆弱渠道。

鉴于海底电缆的重要性,中国正优先增强自身网络的韧性。一名中国学者将此描述为一种多方位的方法,包括法律框架、技术创新和基础设施发展。

为了确保它能够保护和迅速恢复其电缆,中国民用部门与距台湾最近的大陆点之一平潭进行了军演,期间进行了广泛的电缆修复演练。

与此同时,中国最近披露了一种设计用于与高级潜艇集成的深海电缆切割装置。

这次披露的时机是在台湾海峡二月电缆切割事件发生后几周,显示出海底电缆在潜在冲突中的重要性。

随着北京的海底压力战役加剧,台北方面已成立跨机构响应平台并推进立法改革与安全协议升级,同时部署海底电缆自动预警系统,以提升威胁探测和实时警报能力。

台湾海岸警卫队也加强了对舰只的检查和监测。

尽管这些措施重要,但面临的挑战规模与复杂性超出台湾的能力,特别是风险超出其领海,牵扯到地区与全球利益。

中国的行动反映出更广泛的海洋不法行为模式,俄罗斯的阴影舰队扩张与中俄在针对欧洲海底电缆的合作引发了人们的担忧。

如果中国对连接美国的跨太平洋电缆网络发起重大攻击,将引发深远的后果,甚至可能引发军事冲突的转变。

在这种情况下,美国将面临如何回应中国侵略的重大决策,这个复杂的局势将由于台湾的数字隔离而更加棘手。

预防这一场景发生,需要美国迅速采取行动,打击中国的阴影舰队,保护至关重要的海底基础设施。

美国应将海底电缆安全提升为印度太平洋地区的战略优先事项。

为了针对台湾海峡的具体威胁,华盛顿应侧重于威慑,阻止中国攻击海底电缆,通过限制阴影舰队的扩张与行动自由,复杂化破坏行为,并对违反行为施加后果。

实现这一目标需要协调的跨机构努力与盟友及合作伙伴的协作。

以下是一些针对美国政策制定者的可行建议。

建立海事安全联盟

现有的多边框架为扩展合作提供了基础,2024年纽约海底电缆安全与韧性联合声明(“纽约声明”)就成为了潜在的催化剂,包括美国、澳大利亚和日本在内的17个国家对此表示支持。

纽约声明中的一套原则重申了对国际法的支持,承诺电缆韧性与谴责蓄意干预。

四国合作伙伴关系于2023年启动的海底电缆连接与韧性倡议也是推进类似目标的重要方案,导致在澳大利亚建立了海底电缆连接与韧性中心,现已成为技术支持与培训地区性枢纽。

重要的是,东南亚国家联盟(ASEAN)也开始更直接地参与此问题,ASEAN秘书长与ASEAN国防部长公开强调海底电缆安全的战略重要性。

七国集团在3月提出创建一个“阴影舰队工作组”的承诺,标志着协同响应的一个重要进展。

为推动这些努力,美国应召集一组国际专家,专门针对印度太平洋地区提出建议,借鉴美国与欧洲专家在波罗的海地区反制俄罗斯阴影舰队的成功经验。

一种可能的方法是建立一个以美国为主导的多国海事安全构建体,借鉴北约的波罗的海哨兵及英国领导的北欧守护者任务小组,利用人工智能工具跟踪俄罗斯的阴影舰队及对欧洲海底电缆的威胁。

印度太平洋地区的海事安全联盟可以通过促进透明度与法治来对抗中国的民事开发法律战。

通过合作行动、信息分享及统一公共信息传播,可能间接支持更加广泛的威慑目标,亦可通过在台湾海峡附近的巡逻,加剧北京在干预反应中的信心。

参与国家可以共同监控关键电缆节点,查询可疑船只,并同相关方进行有建设性的沟通来对抗阴影舰队的操作。

填补海上的法律漏洞

为了减轻国际法的缺漏,美国应通过国际海事组织(IMO)和东京谅解备忘录(Tokyo MOU)推动规范的确立。

广泛支持IMO第A.1192(33)号决议,即为遏制阴影舰队增长提供的指导方针,是一个重要步骤。

华盛顿应公开支持这一决议,敦促其他国家也这样做,并施加压力促使IMO实施更加严格的透明度与问责措施。

在地区层面,美国官员应鼓励Tokyo MOU由22个印度太平洋海事当局组成的联盟借鉴黑海MOU的成功,引入该决议到其港口国控制手册中,并扩展其对表现不佳船只的公共数据库。

作为这一努力的一部分,美国应倡导台湾加入IMO与Tokyo MOU,鉴于其战略位置与在全球航运中的关键角色,即使是有限的参与(如观察员地位)也将增强区域海事域的意识、技术协作与响应能力。

行业利益相关者与非政府组织为美国制度化海事规范提供了额外渠道。

例如,美国海军可以通过其海底电缆保护办公室与航运公司、海事保险商及国际海底电缆保护委员会合作,以抨击中国的阴影舰队与台湾海峡的海底基础设施威胁。

通过这些举措,美国可以推动海底电缆安全的最佳实践,强化企业合规框架,并鼓励保险商采取惩罚性政策,以应对故意或过失行为。

这种制度化努力将有助于驱动规范的确立,从而激励负责任行为的增强与各国海事利益相关者之保正。

信息透明度的最大化

美国应利用战略沟通来维护国际法与规范,并对中国施加声誉成本。

与日本、韩国和澳大利亚等盟友共同发布的声明可以帮助曝光并反对阴影舰队的行动与海底电缆的威胁。

这种消息传播可以融入更广泛的关于航行自由与地区稳定的叙事中,并与多国联合演习、台湾海峡航行及关键领导会晤相协调,以加强美方及盟友的决心。

同时,美国官员应通过公共及私下渠道,动员国际支持纽约声明与IMO第A.1192(33)号决议的实施,并推进实际的合作领域。

美国海岸警卫队与海事管理局可通过更新港口国控制通知与拒绝入境清单,公开阴影舰队活动与限制国内港口准入,来强化这一方法。

这些步骤还包括向船员发出的通知或行业通告,识别与中国的阴影舰队或海底破坏活动相关的船只、所有者或公司,提高认识并增加对旗帧国、保险商及航运公司的压力,促使他们与高风险行为者脱钩。

即便阴影船只最终未意图进入美国水域,通过公开认定与所属及企业关系,可能帮助使不当行为受到错误刺激,并加强必须的透明信息生态, bolster deterrence and accountability at sea.

施加针对性的外交压力

在外交与军事接触中,美国官员应强调海底电缆的战略重要性,重申对中国阴影舰队的担忧,并施压第三方参与者遵守法律与规范。

这应包括劝说便利旗帜国家遵循UNCLOS、纽约声明和IMO第A.1192(33)号决议,包括调查、起诉或打击可疑阴影船只——参考帕劳国近期将三艘俄罗斯阴影船从其注册表中暂停的例子。

不遵守这项举措可能会导致财政部外国资产控制办公室的制裁或指定,而合规可能通过能力建设或发展援助获得激励,强化一种双轨方式,奖励合规行为与惩罚在中国恶性活动中的共谋。

加强台湾的海事安全

美国应帮助提升台湾的能力,以对抗中国的阴影舰队并保护其海底电缆,从而直接推进美国的利益,威慑中国的侵略。

通过利用美国与台湾海岸警卫队的谅解备忘录,美国官员可以支持台湾同行开展针对特定威胁的操作协议。

这可能包括应急计划、海底基础设施监测或使用海底电缆自动警报系统的协助。

美国顾问还可以增强台湾的港口国控制措施,以规范船舶间的转移,建立警告区或航行分离计划——这些措施与无害通过制度一致,旨在提升台湾所主张的领海中的海事领域意识。

这些措施还应通过跨机构反法律行动来强化,赋予海事安全从业者法律工具、操作指导与技术专长,降低中国在灰色地带的机动空间。

像西方联合任务组这样的组织,能通过与执法部门的情报共享,增强前线行动者检测、威慑和应对非法海事活动的能力。

通过这些举措,可以建立更具韧性的区域威慑架构,加强台湾的海事安全,限制中国民事开发法律战的有效性。

将法律转化为杠杆

美国应与台湾及志同道合的合作伙伴合作,推出法律战略对中国施加成本,维护法治。

比如,像帕劳这样的UNCLOS成员国——台湾的外交盟友,同时也面临中国对其海底基础设施的压力,可以向常设仲裁法院或国际海洋法法庭提起诉讼,指控中国违反UNCLOS职责,未能防止对海底电缆的非法干预。

台湾、美国或其他国家可以通过帕劳或其他合作方提供技术证据,或以类似友人的方式提交意见书。

在国内,美国法院应行使刑事管辖权,如果阴影舰船故意破坏了连接到美国领土的跨国电缆(例如亚洲—美洲门户),选择台湾对Hongtai 58的中国船长进行起诉的先例。

被拘留的船员可以在暴露国家支持的破坏行为上获得宽大处理或保护。

民事诉讼提供了另一条途径:华盛顿可以支持海岸线国家或受影响电缆运营商在宽松的外国法域内起诉阴影舰队的所有者或保险商,可能通过第三方诉讼资金来推动。

通过推动这些法律途径,美国可以增强威慑,通过明确表明秘密攻击将面临具体的问责来加大成本。

限制恶性行为

这些提案并非没有风险。

怀疑者可能会提醒说,在没有确凿证据基础上,归因恶意意图可能会升级紧张局势或损害美国的威望。

中国国媒正在呼吁克制,警告不要提前指控。

尽管对意图的审查是必要的,但近期事件的模式与中国的灰色地带策略一致,几近超越了偶然性的范畴。

轻视这些事件为防止消退恶性行为、削弱威慑、赋能继续利用法律模糊性,成为中国获益的开路先锋。

反击这一威胁需要一项全面的美国战略,意味着建立海事安全联盟、减小国际法缺口、增加信息透明度、施加外交和法律压力,及强化台湾的海底防御。

通过实施这些措施,美国能够抵消中国的威胁,降低冲突风险,并保护支撑全球稳定的数字生命线。

图片源于:https://www.justsecurity.org/113221/chinas-shadow-fleet-war-on-taiwans-undersea-cables/