图片源于：https://www.bu.edu/gdp/2024/10/15/back-in-action-the-ninth-forum-on-china-africa-cooperation-sees-renewed-relations-and-development-prospects/
对于那些认为中国已和非洲的合作脱节的人来说，中国领导人习近平在近期举行的第九届中非合作论坛（FOCAC）上发出了明确的信息：中国回来了，并重申了支持非洲国家“现代化”的承诺，提出以自身的发展模式为例加以支持。
这条“共同追求现代化道路”将如何展开呢？通过分析第九届FOCAC的关键文件，包括习近平的讲话、北京宣言以及2025-2027年行动计划，发现中国希望通过建立战略伙伴关系，细分各种发展项目的金融工具，并将其参与活动与区域多边倡议相协调，以调整对非洲的合作方式。
在峰会上，习近平宣布提供513.2亿美元的承诺，其中包括“2100亿人民币（296亿美元）的信贷额度、800亿人民币（118亿美元）的各种形式的援助和700亿人民币（98.7亿美元）的中国企业投资”，以及向中-世界银行基金的5000万美元贡献。演讲没有详细说明具体细节，但根据中国发展金融机构（DFI）和商业银行以往使用的信贷工具，信贷额度的内容预计包括优惠的出口买方信贷和受中金保险（Sinosure）支持的商业贷款。
“各种形式的援助”这个词似乎是对习近平讲话中中文版本中“援助”一词的翻译，实际上指的是“援助”。根据这一点，118亿美元的援助可能将来自中国的援助预算，包括赠款、无息贷款及利率在1%至2%之间的优惠贷款，这在中国的对外发展援助法规中有明确规定。
值得注意的是，今年的FOCAC标志着自新冠疫情爆发以来，峰会承诺的首次上升，金额已恢复至2019年的水平，如图1所示。
战略伙伴关系
习近平宣布将中非关系提升为“全天候的共同体”，这是自2015年以来首次在大陆层面上进行的升级。 “全天候”表明北京希望与非洲国家建立密切而持久的关系。“共同体”理念与“现代化”紧密相连，将中国的发展道路定位为非洲的榜样。
与30个非洲国家建立了战略伙伴关系或将其提升到更高的层次（见表1中中国的双边外交关系等级和解释），这标志着一个重要的外交推进，如图2和图3所示。值得注意的是，南非的关系被升级为全面战略合作伙伴关系。中国还通过将尼日利亚、刚果共和国、塞内加尔和津巴布韦的关系提升至综合战略合作伙伴关系，进一步加强了与这些国家的关系，并与这些国家建立了“共同体”。吉布提、多哥、喀麦隆、卢旺达和布隆迪也与中国建立了综合战略合作伙伴关系。
表1：中国的双边外交关系等级及解释
外交关系层级 | 解释
————–|——————-
战略协作伙伴关系 | 与北京的最高外部伙伴关系，在所有领域合作
战略合作伙伴关系 | 在地缘政治、政治与经济层面广泛的协调与合作
战略伙伴关系 | 具有政治、经济和地缘政治重要性的国家，北京力图通过增加接触来处理现有摩擦
合作伙伴关系 | 主要聚焦经济合作
合作/伙伴/友好关系 | 合作关系仅限于特定议题，有进一步改善的空间
来源：Legarda (2021), BBC China (2024), 中国国际关系研究院 (2023).
图2：FOCAC 2024后非洲国家与中国的外交关系
图3：FOCAC 2024后与中国升级双边关系的国家
金融手段的细分
FOCAC 2024的北京行动计划建议采取细分的方式，来引导来自中国的各种金融流动。根据中国的外援定义，在“发展援助（援助）”中进行的项目定义了援助流动，而被称为“发展融资（融资）”的项目则是利用非援助性质的工具。根据行动计划，改善“民生”的项目将在发展援助的预算中，遵循“小而美”的原则。与此同时，混合采用的“（优惠）买方信贷、商业贷款、股权投资和贸易融资”等发展融资，将通过“市场导向”的方式支持基础设施、贸易和工业等更大的项目。
民生项目：发展援助与“小而美”
在过去三年中，由于国内经济压力和主权债务问题，中国的海外发展融资已从大型基础设施项目转向更小、更集中型的项目。尽管这一点在COVID-19后时期已有所体现，但FOCAC 2024的北京行动计划明确表明这一转变也尤其适用于发展援助项目，遵循“小而美”的原则。
这一原则强调将以援助性质的开发援助集中用于小规模民生项目，如城市和农村发展、性别平等、健康、教育和水资源管理。具体来说，中国将“利用发展援助实施1000个‘小而美’项目，来改善人们的生活（援助实施1000个小而美民生项目）”。这一原则反映了在拨款和优惠资源配置上更加谨慎的做法。表2提供了近期民生承诺和项目的示例。
表2：关于民生项目的发展援助承诺（118亿美元预算）
承诺 | 描述 | 数额
——————|—————————–|——
农业 | 紧急食物援助、农业中心和技术援助及能力建设项目。 | 1.41793亿美元
气候变化 | 17个气候减缓和适应项目。 | 金额未指定
数字经济 | 18个数字经济项目。 | 金额未指定
性别平等 | 针对女性的实物支持与能力建设。 | 金额未指定
绿色能源 | 光伏安装和电力储存。 | 金额未指定
军事 | 能力建设与培训。 | 14亿美元
来源：FOCAC北京行动计划（2025-2027）、中非合作论坛北京行动计划（2025-2027）。
基础设施、贸易与投资：发展融资与“市场导向的方法”
与发展援助类似，行动计划也概述了如何在融资合作部分引导发展融资。具体来说，中国的目标是“通过优惠贷款、其他类型的贷款、股权投资和贸易融资的结合，支持非洲的基础设施发展、能源资源开发、农业和制造业发展，以及整个产业链的综合发展”。从本质上讲，中国正逐渐远离传统的DFI贷款作为项目融资的唯一形式，转向更为混合融资的方法。
在FOCAC 2024签署的交易，如表3所示，也表明中国并没有远离非洲的大规模基础设施和可再生能源项目，而是采用一种新的融资模式，包括公私合营（PPP）和商业债权人。这些倡议包括肯尼亚标准轨道铁路的延伸和坦赞铁路的修复。在能源领域，中国企业正在赞助赞比亚、尼日利亚、纳米比亚和刚果民主共和国的太阳能和水电项目，可再生能源在传统水电项目中变得愈加突出。中国还在数字和信息通信技术（ICT）基础设施方面进行大量投资，特别是在佛得角和埃及，提升科技能力并促进创新。此外，中国还通过削减关税扩大了非洲商品的市场准入，并签署了多个贸易协议。投资重点还包括尼日利亚和赞比亚等国的关键矿产和工业发展。
表3：FOCAC 2024的基础设施、贸易与投资的开发融资交易
来源：作者的阐述。
将参与活动锚定到多边倡议
2024年FOCAC北京宣言与多边倡议相结合，包括中国的全球发展倡议（GDI）和全球安全倡议（GSI），以及非洲联盟的《2063议程》和其他区域倡议。重点在于建立中国主导的多边倡议与非洲区域发展议程之间的强大协同。通过“一带一路”倡议（BRI）进行的基础设施投资现在与非洲的基础设施发展计划（PIDA）相整合，聚焦于区域互联互通。在能源领域，中国对可再生项目的支持与非洲的《2063议程》相一致，正在从水电转向太阳能和风能，以达成可持续发展目标。通过全球安全倡议（GSI），中国支持非洲的安全合作，以确保稳定。中国还旨在通过包括非洲核能委员会（AFCONE）在内的多边倡议，加强核能合作。此外，中国在医疗合作方面的参与，尤其是对非洲疾病控制中心（CDC）的支持线也被强调。
这一转变被视为向更大的非洲主动性的一步，以应对中非关系中的不平衡，同时中国则寻求与非洲的议程对接。尽管这些计划仍然与中国主导的举措紧密相连，但反映出中国希望更加全面地参与非洲，并将自己定位为对西方主导的多边主义的平衡。至于这类对接究竟在多大程度上反映出非洲的主动性仍然不确定。然而，这为非洲政策制定者创造了新的机会，以更具战略性和主动性的路线图来打造与中国的关系，借此利用中国意识到需要演变其参与的这一现实。这可能会在国内和全球动态变化的背景下，促成更深层次的发展协同。
