图片源于：https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/us-aid-cuts-are-soft-power-surrender-china
美国国务卿马尔科·鲁比奥上周确认了美国国际开发署（USAID）近乎全盘削减的消息。在辅导了七十年来美国在全球发展领导地位的情况下，约83％的项目正式被削减，宣布标志着美国在全球领导力的结束。
这次援助冻结转变为大规模的削减，给人们、项目和美国软实力带来了巨大的影响和混乱。但是，尽管人道主义成本正在被统计，软实力的影响却更难以掌握。
中国被广泛认为是最大的受益者，尽管影响的全貌尚未量化。然而，简单的计算为正在进行的动荡提供了一些见解。它显示，援助削减将使中国恢复成为世界最大的双边发展伙伴，美国将其在40多个国家的更大合作伙伴地位拱手让给中国。
通过整理从2000年到2022年追踪中国较不透明的援助和发展融资的五个数据集——包括来自AidData、波士顿大学和劳伊研究所关于东南亚和太平洋地区的研究——展示了全球格局。这个汇总数据集捕捉了传统援助和国家支持的开发融资，使其与美国官方的发展援助数据进行最接近的对比。
自2000年代以来，中国迅速崛起为全球发展融资的主要参与者，并在2009年超过美国成为总双边承诺的最大提供者。随着“一带一路”倡议的快速扩展，到2010年代中期，中国已稳固确立为全球最大的双边债权人和基础设施合作伙伴。到2016年，中国的开发援助在66个国家超越了美国的支持水平，较2000年增加了18个。
然而，自2017年起，中国的融资势头发生了变化，面临日益严重的债务可持续性、项目质量、与传统捐助者的竞争加剧以及其自身的国内经济挑战。疫情加速了这种下降，由于边界关闭和供应链中断，情况进一步恶化。到2020年，美国重新夺回了世界最大双边发展伙伴的地位。
在这段时间内，中国主要通过优惠和半优惠贷款提供发展援助，这些贷款平均占其总项目的约75％。与此相比，美国历来将90％以上的发展援助作为赠款提供。
这些削减将对这一格局产生什么影响？
通过将特朗普政府的援助冻结和信号削减回溯到2021-2022年与中国最近的数据进行比较，可以直观地看到这一自由落体的情况。由于美国援助项目的具体细节仍不确定，这一计算预计按照已宣布的豁免来进行，根据豁免法律，豁免员工费用、紧急食品援助以及被视为“救命”的某些人道主义举措。
这个练习显示，削减再次使中国成为世界上承诺体量最大的双边发展伙伴。在国家层面，美国的发展支持在40个国家落后于中国。中国的发展融资超过美国的国家数量从44个跃升至84个，而美国的更大合作伙伴地位则从98个减少至52个。总之，这些削减将意味着中国在体量和覆盖面上首次超越美国作为双边发展伙伴的地位。
美国发展预算余下的内容现在高度集中于中东和东非。相比之下，南部和西非的资源丰富国家——曾经是中国发展援助的重点——则更倾向于北京。而美国在东南亚的发展参与度微乎其微，在太平洋地区，美国的援助足迹现在完全依赖于其《自由联邦协议》的不确定状态。在美洲和加勒比地区，中国的融资在五个额外的国家超过美国的水平，使该地区呈现分裂局面。
值得注意的是，如果使用2025年的数据进行相同比较，则这一转变可能会更为明显。疫情相关的干扰使得2020年至2022年期间中国的项目承诺有所减少，但北京的项目自此反弹。在美国方面，报告显示，由于人手短缺，豁免机制未能正常运作，表明削减幅度可能远超官方政策。泄露的合同终止文件也证实了这一故事。
这些变化将导致什么样的连锁反应？
对外援助不是一种二分法竞赛，但它通常会导致二元结果。援助项目及其所培养的关系影响从法规协调、技术采纳、贸易伙伴关系到国际论坛中的投票模式等各个方面。因此，在这种情况下，援助作为一种强有力的外交工具和塑造全球秩序的手段。
除了因项目停滞和当地员工被裁撤造成的直接影响外，各国政府更可能向北京寻求发展需求的满足。这些动态在柬埔寨、哥伦比亚和尼泊尔等国已有所体现。
美国援助撤退的时机正好对中国有利。近年来，中国一直在修复其援助计划的声誉和战略。北京长期以来将其南南合作模式作为西方援助的另一种选择，而美国的撤回则进一步增强了中国在其伙伴中稳定和可靠的形象，以及对民主政权不可靠的指责。
削减USAID不仅打乱了全球援助，还削弱了美国外交政策的支柱。即使中国保持静态，其影响力也将填补美国撤回留下的真空。至于美方援助项目的冻结残余，似乎别无他法，留下来的是美国软实力的支柱已经陷入冰霜之中。
